出租车新政“四大关键性问题”日渐廓清

11月7日，交通运输部“规范网络预约出租汽车发展座谈会”现场。摄影/章轲

“专车”平台提供的是信息服务还是运输服务?“专车”等新业态是否需要规范发展?从事营运服务的“专车”车辆和驾驶员是否应该明确为营运性质?如何看待地方试点和中央立法的关系?

10月10日，交通运输部公布《关于深化改革进一步推动出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称“两个文件”)，向社会征求意见。

近一个月来，围绕两个文件，社会各界争议不断。11月7日，在交通运输部召开的“规范网络预约出租汽车发展座谈会”上，交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明介绍，截至目前，通过网站留言、电子邮件、信函、电话等各种渠道，搜集到各种意见4600多件。“经过梳理，其中有一些是争议比较多的问题，也是关系到这次改革整体制度设计的关键性问题。”

当天，交通运输部专门将上述四个问题打印到一张A4纸上，供来自各地的20位专家讨论。

《第一财经日报》记者应邀旁听了一整日的讨论会。就上述问题，专家们基本达成了四点共识：“专车”与传统出租车在本质上是相同的;政府有必要及时对这种新业态实施监管，《暂行办法》符合上位法规定;“专车”从事的是出租车运营服务，车辆和驾驶员必须具有相应资质;在中央立法的同时鼓励地方试点，更有利于“专车”有序发展，并降低“专车”平台成本。

“专车”与传统出租车服务属性相同

“专车”等新业态到底是什么?和传统出租车有什么异同?“专车”平台提供的是信息服务还是运输服务?这是交通运输部出台“两个文件”以来，在专家学者之间产生的首要分歧。

暨南大学行政法学专业教授刘文静说，判断“专车”到底是什么，可以从服务、合同签订、付款方式、保险和承运人几个方面来看。互联网运营商已经成了实质上的出租汽车的经营者，滴滴、快的、优步、神州，人们从品牌上就知道和谁做生意、坐的是谁家的车。

“离开了互联网平台，客运合同能不能够签订，答案肯定是不可以的。我们没有办法跟单个司机签合同，必须通过网络。”刘文静说，“我问了很多习惯于用专车出行的人，没有人认为他是跟司机做生意的，他都是在跟平台做生意。”

在付款方式上，电子商务后台运作是乘客把钱支付给了网络运营商，网络运营商向司机返还，这是平台与司机之间的法律关系。

“客运服务按照现行法的规定是把人从一个运到另外一个地方的，连车带人过去。专车平台运营商自称提供的是信息服务，那乘客坐着网线飞过去得了，还需要车运过去吗?”刘文静表示，“专车”提供的仍然是运输服务，跟传统出租汽车相比，只是叫车方式有了区别，“不管你通过互联网还是通过电话还是招手打到的车，最终提供的都是运输服务。”

同济大学交通规划专业教授陈小鸿也表示，“‘专车’和传统出租车并没有根本的不同，只不过是在互联网技术条件下，能够提供一种更为高效的预约服务和更为及时的动态调度。”

“无论是以前的马车，还是后来的出租汽车、网约车，提供的核心服务没有改变，就是个性化的出行服务，只是乘车形式、交易方式会有变化，但是绝对改变不了出租服务的本质。”深圳大学运输经济专业教授韩彪说。

中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，“今年上半年，滴滴公司在北京市海淀区法院审判的一起商标侵权诉讼中，在向法庭提供的证词里明确表示，其服务的性质不属于电信类服务和商业类服务，而是属于运输类服务。法院也据此作了审判。”

“专车”的车与人应纳入行业管理

此前有观点认为，从事“专车”服务的人员大多是兼职的，偶尔为之，不宜认定为“运营”，也不必办理合法的运营手续。

讨论会上，李俊慧表示，目前的“专车”等新业态都是以营运为目的的，“首先你挣了钱，至于挣了100元还是10元，都改变不了营运性质。我昨天坐了一个专车，司机说他一天最多可以接15单，每天要跑500公里，跟出租车没有什么区别。”

国家发展改革委综合运输研究所主任程世东认为，“驾驶员不管是专职还是兼职，其提供的运输服务是以盈利为目的的，那就应该是营运性质的，因此，作为服务相关的要素——车辆、驾驶员等就应该纳入行业管理。”

此前还有观点认为，对于“专车”等业态，政府不宜过早出手管理，能不能让子弹再飞一会儿?

对此，北京市交通发展研究中心主任郭继孚表示，“不能再飞了!”他介绍，从今年3月份开始，北京的出租车运单量在直线下降，已经到了一个非常严重的程度。北京的运营数据显示，车流量同比增长10%，车速同比总体下降9%，交通拥堵指数同比上升20%。“毫无疑问，与‘专车’大量上路有关。我对滴滴公司的老总说过，你敢不敢把你的专车数据拿出来?拿出来就可以去估值。”

刘文静说，许多人担心“法不责众”，这么多的专车是不是就意味着这个需求就是这么大，就应该让其合法化呢?这个是两个问题。“小偷如果从数量上来看比专车多得多，还有盗版和假货的数量也比专车要多得多，那是不是要在刑法当中删除盗窃罪，是不是要修改知识产权法、商标法、专利法呢?不是这么简单考虑问题的，要利益权衡，能带来的好处和可能面临的危险。”

“有人说只要平台管司机就行了。我专门问了几家专车公司，他们告诉我，司机有没有犯罪记录、有没有三年驾驶经验等等，这个保证不了，平台能管的就是服务质量。资格性的问题恐怕只能政府来管。”交通运输部管理干部学院教授张柱庭说。

《暂行办法》符合上位法规定

目前，各个国家都在对“专车”等新业态进行立法研究和管理。“‘专车’要不要规范，当然需要规范。”中国政法大学法学院教授刘莘说。

广州市交通委员会客运管理处处长苏奎介绍，“正是因为‘专车’发展遇到了问题，乘客与司机、司机与平台的矛盾以及新老业态之间的矛盾等，在地方上已经开始激化，影响了社会稳定，所以迫切需要相关管理办法的出台，加强规范和管理。”

郭继孚也表示，作为一种占用道路资源的“马路经济”，对于出租汽车、网约车的规范发展也很有必要。“我举个例子，我做饭很好吃，别人也说很好吃，但我能拿到街上随便去卖吗?还是要有相关的手续吧?我并不认为互联网有这个特权，从事运输服务也要遵守政府监管这一最基本的要求。”

张柱庭认为，“专车”需要规范发展，目前《暂行办法》也是有法可依的。他说，“国务院的412号令在前面描述发布词的时候就写清楚了，‘根据《中华人民共和国行政许可法》第14条第二款的规定保留设定行政许可。’因此文件中的三个许可是没有任何问题的。”

针对不少人反映，国务院412号令是否适用于目前的“专车”等新业态，张柱庭解释说，“传统出租汽车就分巡游式和预约式两类，过去的问题是预约出租汽车没有发展壮大起来，导致大家认为互联网平台下的网约车是一种新业态，但实质上它就是出租汽车服务的一种。”

国家行政学院法学部副教授王静也表示，经她充分论证，“依据国务院412号令对‘专车’进行管理，从合法性上讲，是没有任何问题的。”

中央立法设置底线平衡利益

对于地方试点和中央立法的关系，专家均表示，交通运输部此次对网络预约车进行规范十分必要，中央应该提出政策制度框架，同时发挥地方积极性，进行主动改革探索和实践。

王静表示，“对于是中央先立法还是地方先试点，我个人认为交通运输部出面是更好的，而且非常有担当。如果等着它任意发展下去，到那时即使想规范难度也将非常大，很难再有办法去规范了。”

曾参与深圳市出租汽车行业改革发展方案制定的韩彪认为，如果交通运输部不出一个原则性的框架性政策，很多城市就不能有效制定相应的地方性法规。

“一个是有的地方需求不大，另外，有些地方也没有能力去立法。所以如果有中央立法在前，对于地方政府制定相应规章制度有很好的借鉴性。”韩彪说，“中央立法设置好底线，地方政府在底线之上将有充分空间可以调整。”

中国政法大学传播法中心副主任朱巍认为，中央立法没有问题，但应突出原则性、底线性的规定。“确实严重影响到社会稳定或者是消费者权利保护，可以做一个补位性的规定，把平台责任到底是什么说清楚。”

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈表示，不能沿用过去信息不对称条件下传统出租车方式来管理新业态发展，对《暂行办法》中如何对个人信息保护进行管理，以及第三方平台保险责任等方面还需进一步完善细化。

中国信息通信研究院政策经济所副总工程师何霞表示，对新业态的管理需要创新监管体系，在价格和准入上应当制定原则性的规定。

刘文静认为，立法就是在接纳新事物和各方利益以及公共利益之间寻找一个平衡，它既不能是一种观点战胜另外一种观点，也不是一方利益在众多的利益博弈中高位胜出。寻求利益的平衡，就是一个好的立法。

“我谈一下感想，交通运输部编制两个文件，首开了中央部委立法公众参与的先河，做了非常好的示范，我们在座的各位都应该为此感到自豪。”刘文静说。上海金融与法律研究院研究员张兴祥、郭继孚、于文豪等专家也表示，“应该给交通运输部点赞。”

“希望这个‘专车’的规定能够把这个理论创新和制度创新结合起来，结合科技创新，站在互联网的风口上把握方向。”朱巍说。

“立法本身就是一个利益平衡的过程，在这个过程中，我们知道有专车企业的利益，还有乘客的利益，还有其他各方的利益，希望最后能出台的这个专车管理办法可以取得各方利益的均衡，让大家都可以相对满意，并促进相关业态健康发展。”李俊慧说。